本期導(dǎo)讀：
PPP模式相關(guān)資訊
PPP模式的界定和實踐
備戰(zhàn)PPP，創(chuàng)新土地一級開發(fā)模式
案例借鑒：華夏幸福基業(yè)固安工業(yè)園模式
※動態(tài)資訊※
十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，財政部部長樓繼偉也明確提出“要實實在在把PPP（公共私營合作）這件事開展起來”，發(fā)改委已經(jīng)推出了首批80個PPP項目。隨著風(fēng)險規(guī)避、監(jiān)督監(jiān)管等PPP配套機(jī)制的不斷完善，PPP將成為未來土地開發(fā)融資的重要渠道，PPP將與銀行貸款、債券市場共同構(gòu)成土地一級開發(fā)融資的新格局。
※主題解析※
PPP（Public Private Partnership）也稱公私合營模式，即政府授權(quán)民營部門代替政府建設(shè)、運營或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施（如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務(wù)，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的一種商業(yè)模式。其實質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，社會資本和政府合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，最終使各方達(dá)到比單獨行動更高的效率。
上世紀(jì)90年代，隨著土地儲備制度的確立和在全國的推廣，土地一級開發(fā)作為一項獨立的土地開發(fā)環(huán)節(jié)正式登上歷史舞臺。土地一級開發(fā)領(lǐng)域從一開始就吸引了市場化企業(yè)的關(guān)注，包括華夏幸福基業(yè)、黑牡丹、綿世股份、新湖中寶、萬方地產(chǎn)等，它們充當(dāng)了土地一級開發(fā)商的角色，其中也有不少成功的案例，如華夏幸福基業(yè)固安工業(yè)園。經(jīng)過近20年的不斷探索，我國土地一級開發(fā)領(lǐng)域在任務(wù)界定、權(quán)責(zé)分配、商業(yè)模式、資金融通、監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險控制等方面不斷規(guī)范。從商業(yè)模式上看，我國土地一級開發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補(bǔ)償模式再到利潤分成模式的演進(jìn)，未來將向PPP模式進(jìn)一步發(fā)展。
※主題觀點※
備戰(zhàn)PPP，創(chuàng)新土地一級開發(fā)模式
有關(guān)PPP模式的探討已經(jīng)有很多年了，由于沒有明確的法規(guī)和政策支持，土地一級開發(fā)領(lǐng)域尚未形成成熟的PPP模式。2014年，以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為引領(lǐng)，受國內(nèi)外融資環(huán)境、相關(guān)法規(guī)政策等多方面影響，PPP模式受到了各方廣泛關(guān)注。藉此東風(fēng)，上海東灘顧問公司也有幸承接了多個PPP模式的區(qū)域開發(fā)咨詢項目，有新市鎮(zhèn)項目，也有產(chǎn)業(yè)新城項目，委托方基本都是地方政府，核心服務(wù)內(nèi)容就是PPP合作方案設(shè)計，主要內(nèi)容包括政企間權(quán)責(zé)分配、投入產(chǎn)出事項分析、財務(wù)測算分析、合作協(xié)議和結(jié)算協(xié)議、項目開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督監(jiān)管制度、風(fēng)險管理及項目終止機(jī)制等。通過項目研究，我們覺得，以PPP模式推動片區(qū)開發(fā)是件好事，也有很多操作上的問題，地方政府應(yīng)做好PPP模式的研究工作，以備戰(zhàn)即將到來的PPP高潮。
一、解析PPP商業(yè)模式
從財務(wù)可行性上講，只要能產(chǎn)生穩(wěn)定的未來可預(yù)期的現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目均可以采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。土地一級開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，通過土地出讓、稅收、特許經(jīng)營等方式能夠產(chǎn)生可預(yù)期的穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是理想的PPP模式運行領(lǐng)域。根據(jù)土地一級開發(fā)的特點，公共部門和社會主體可以按如下的商業(yè)模式開展PPP項目：
A公共部門與B社會主體就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B社會主體負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育公共設(shè)施建設(shè)及運營管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，空間規(guī)劃、建筑設(shè)計、物業(yè)管理、公共項目維護(hù)等基礎(chǔ)性服務(wù)工作等；于此同時，B社會主體以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入）作為投資回報，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等；合作期限內(nèi)，A公共部門只有監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，不得隨意干擾B社會主體的合理經(jīng)營，A公共部門也不必為B社會主體的投資進(jìn)行擔(dān)保、兜底；合作期限結(jié)束后，B社會主體將C區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)無條件已交給A公共部門。
圖：PPP模式流程圖
二、PPP模式的優(yōu)越性
結(jié)合土地一級開發(fā)的不同商業(yè)模式對比分析可以看出，相對于BT模式、土地補(bǔ)償模式、利潤分成模式，PPP模式在以下四方面表現(xiàn)得更優(yōu)越：
表：不同商業(yè)模式對比情況
BT模式 | 土地補(bǔ)償模式 | 利潤分成模式 | PPP模式 | ||
土地規(guī)劃權(quán) | 無 | 無 | 有 | 有 | |
土地經(jīng)營權(quán) | 無 | 無 | 有 | 有 | |
增值分配權(quán) | 無 | 無 | 有 | 有 | |
開發(fā)任務(wù)領(lǐng)域 | 部分 | 部分 | 全部 | 全部 | |
政府財政兜底 | 需要 | 不需要 | 需要 | 不需要 | |
主要盈利點 | 固定收益 | 二級開發(fā) | 土地經(jīng)營 | 區(qū)域經(jīng)營 | |
優(yōu)點 | 政府 | 擁有土地規(guī)劃、經(jīng)營權(quán)，能夠把控項目的發(fā)展方向，享受土地增值收益 | 無需財政兜底，減少財政負(fù)擔(dān)，保證項目發(fā)展方向，享受土地增值收益 | 引入社會力量參與土地經(jīng)營，有利于深度挖掘土地的潛在價值 | 只監(jiān)管、不開發(fā)、不兜底，有利于減輕財政壓力，增強(qiáng)經(jīng)營水平 |
開發(fā)商 | 任務(wù)清晰、風(fēng)險小、收益穩(wěn)定 | 獲取優(yōu)質(zhì)土地，實現(xiàn)聯(lián)動開發(fā) | 深度參與土地經(jīng)營，參與分享土地增值收益 | 多元化盈利 | |
缺點 | 政府 | 需要兜底、財政壓力及后續(xù)土地經(jīng)營壓力大 | 具有一定的灰色性及政治風(fēng)險 | 需要兜底、財政壓力較大 | 失去了對于土地經(jīng)營的控制權(quán)，掌握區(qū)域發(fā)展方向難度加大 |
開發(fā)商 | 難以深度挖掘土地價值、不能享受增值收益 | 現(xiàn)金流壓力，政治風(fēng)險 | 前期投入較多、現(xiàn)金流壓力較大 | 資金壓力較大，有一定虧損概率 | |
1、彌補(bǔ)政府資金不足
適用于PPP模式的項目往往具有公益性強(qiáng)、耗資量大、建設(shè)周期長、資金回收慢等特點，多數(shù)融資能力弱的政府部門難以獨自支撐項目建設(shè)，PPP模式通過引入社會資本參與項目建設(shè)，將融資主體、責(zé)任主體轉(zhuǎn)移到私營部分，既能彌補(bǔ)政府建設(shè)資金的不足，又能保證向社會提供足夠的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
2、資源優(yōu)勢互補(bǔ)
PPP是公共部門與私營部門之間的合作，公共部門可以利用其對政策、法規(guī)較為了解的優(yōu)勢，為PPP項目提供最大限度的政策支持、最具優(yōu)惠的融資條件和最佳優(yōu)良的經(jīng)營環(huán)境；同時私營部門可以充分發(fā)揮其在商業(yè)運作、項目經(jīng)營、資金募集等方面的優(yōu)勢，用最為靈活的企業(yè)決策規(guī)避政府采購涉及的條文限制，從而實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，提高項目的運作效率。
3、共擔(dān)項目風(fēng)險
PPP也是一種風(fēng)險共擔(dān)的合作機(jī)制，一般而言，在一個PPP項目的生命周期中，會遇到政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險及不可抗力風(fēng)險等，合作雙方會根據(jù)各自的風(fēng)險承擔(dān)能力對相應(yīng)的項目風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行風(fēng)險控制，如政府一般會分擔(dān)政治風(fēng)險、法律風(fēng)險和政策風(fēng)險，私營部分將承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險和運營風(fēng)險，而金融風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險將由雙方共同承擔(dān)。
4、轉(zhuǎn)變政府職能
十八屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革成為各級政府面臨的緊迫任務(wù)，PPP模式可以促進(jìn)地方政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與者到監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，是地方政府深化改革的重要抓手。需要特別說明的是，PPP模式下，盡管政府的項目融資、建設(shè)責(zé)任減輕，但風(fēng)險控制、監(jiān)督監(jiān)管的責(zé)任重大，稍有不慎，就會造成公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足、價格高漲、私營部門暴利、甚至項目失敗等不良后果。
三、PPP模式的操作準(zhǔn)備
在新型城鎮(zhèn)化的背景下，地方政府在土地一級開發(fā)領(lǐng)域面臨的融資壓力較過去有過之而無不及。在深化改革的前提下，地方政府面臨的深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的改革壓力也可謂空前巨大，PPP模式能夠同時緩解地方政府的融資與改革的雙重壓力，應(yīng)該受到各級地方政府的高度重視。具體來講，地方政府在推動土地一級開發(fā)PPP模式上可從以下幾個方面做好準(zhǔn)備。
1、合理設(shè)計PPP模式
地方政府要想合理使用PPP模式，就必須從項目設(shè)計、權(quán)責(zé)分配、利益分配、風(fēng)險控制、監(jiān)督監(jiān)管等方面對PPP模式進(jìn)行深入研究。
項目設(shè)計是為PPP模式的性質(zhì)與方向，一般而言，會按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”，“社會效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高”等原則進(jìn)行項目設(shè)計。
權(quán)責(zé)分配則要研究政府部門與私營部門各自承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)。如私營部門在執(zhí)行“九通一平”、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等基本義務(wù)的同時，也享有分享土地出讓金地方留成、稅收及非稅收入地方留成的權(quán)利；政府部門有義務(wù)營造良好的、可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，提供便利的行政服務(wù)，協(xié)助私營部門經(jīng)營發(fā)展的同時，也享有項目的監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利。
利益分配一般會按照“盈利但不暴利”的原則確認(rèn)，主要涉及PPP模式的合作年限與分成比例。合作年限與分成比例在很大程度上決定了合作雙方，尤其是私營部門的投資收益，往往是雙方談判的重點領(lǐng)域。現(xiàn)實操作中，合作年限與分成比例的確認(rèn)不能憑空、武斷，需建立在嚴(yán)格、科學(xué)、縝密的財務(wù)測算的基礎(chǔ)之上。
風(fēng)險控制則要研究PPP項目所面臨的各種風(fēng)險（如政治風(fēng)險、金融風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等），風(fēng)險如何分配以及如何規(guī)避等問題，一般會按照“風(fēng)險分擔(dān)最優(yōu)”原則，政府和社會資本哪一方對哪種風(fēng)險更有控制力，哪一方就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，雙方不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。
監(jiān)督監(jiān)管則要研究地方政府為保證項目順利進(jìn)行所需要的各種監(jiān)管手段，如工程標(biāo)準(zhǔn)、資金流向、工作計劃、開發(fā)強(qiáng)度、項目終止條件等等。
2、尋找合適的戰(zhàn)略合作者
戰(zhàn)略合作者是PPP項目的融資者、投資者、建設(shè)者與運營者，戰(zhàn)略合作者的質(zhì)量決定了PPP項目的完成質(zhì)量，甚至影響著項目的成敗，地方政府在選擇戰(zhàn)略合作者時必須小心謹(jǐn)慎、全面驗證、詳細(xì)考察。在PPP模式尚未成熟時，地方政府可以用協(xié)議的方式選擇優(yōu)質(zhì)的戰(zhàn)略合作者，當(dāng)PPP模式走向成熟時，可以通過招標(biāo)的方式尋找戰(zhàn)略合作者。地方政府在選擇戰(zhàn)略合作者時應(yīng)該從自身的角度構(gòu)建財務(wù)模型，估算戰(zhàn)略合作者的靜態(tài)、動態(tài)投資，并根據(jù)合作者提交的開發(fā)計劃、進(jìn)度計劃進(jìn)行財務(wù)分析，確定合理的內(nèi)部收益率，從而保證項目盈利但不暴利。另外在簽署合作協(xié)議時，應(yīng)在協(xié)議中增加“可調(diào)整”的原則性條款，以當(dāng)項目暴利、虧損等結(jié)果出現(xiàn)時對合作條件進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
3、營造穩(wěn)定的政策環(huán)境
政策的連貫性既能影響私營部門的合作經(jīng)營信心，也能影響項目的建設(shè)質(zhì)量，地方政府在行使監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險控制的權(quán)利時，也要保證PPP項目合作期限內(nèi)的稅收優(yōu)惠、招商優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、貸款貼息等政策穩(wěn)定，營造一個良好的、可預(yù)期的政策環(huán)境。
※案例借鑒※
華夏幸福基業(yè)固安工業(yè)園模式
固安工業(yè)園位于北京天安門正南50公里，地處大都市連綿區(qū)黃金區(qū)位。2002年6月28日，在廊坊市委市政府的大力支持下，由華夏幸福基業(yè)作為投資開發(fā)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，開創(chuàng)了“政府主導(dǎo)，市場化運作”的開發(fā)區(qū)運作模式。
一、固安工業(yè)園發(fā)展情況
固安工業(yè)園在空間上規(guī)劃布局了汽車零部件產(chǎn)業(yè)園、固安肽谷生命科學(xué)園、固安航天產(chǎn)業(yè)園、固安衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)園、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園、新材料產(chǎn)業(yè)園、清華中試孵化園、電氣裝備產(chǎn)業(yè)園、移動通信設(shè)備產(chǎn)業(yè)園等多個專業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展。
2011-2013年固安工業(yè)園發(fā)展基本情況
截止2013年6月，固安工業(yè)園簽約引進(jìn)項目348個（其中億元以上132個），項目總投資499.8億元、2.29億美元，包括京東方、東方信聯(lián)、正興集團(tuán)、航天振邦等知名企業(yè)投資項目；累計完成地區(qū)生產(chǎn)總值217.1億元，完成工業(yè)總產(chǎn)值312.8億元，完成固定資產(chǎn)投資460.2億元；實現(xiàn)財政收入28億元，實際利用內(nèi)資299.6億元，實際利用外資3097萬美元，實現(xiàn)出口額64378萬美元；在河北省廊坊市所有產(chǎn)業(yè)市鎮(zhèn)中,固安工業(yè)園的GDP排名第一。
二、固安工業(yè)園具體運營模式
由廊坊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、固安縣人民政府和華夏幸福基業(yè)三家出資成立廊坊開發(fā)區(qū)三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，由該公司負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)的整體開發(fā)建設(shè)。
l土地整理：對委托區(qū)域內(nèi)進(jìn)行土地整理
l基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：在委托區(qū)域進(jìn)行道路、供水、供電、供暖、排水設(shè)施、公共項目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理
l產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)：對委托區(qū)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行宣傳、推廣并進(jìn)行招商引資
l園區(qū)綜合服務(wù)：對委托區(qū)域內(nèi)進(jìn)行物業(yè)管理、公共項目經(jīng)營與維護(hù)等
按照約定，園區(qū)成立了管委會，作為縣政府派出機(jī)構(gòu)，為園區(qū)建設(shè)提供全方位服務(wù)和管理。
固安縣委、縣政府深化行政審批制度改革，削減50％的行政審批事項
發(fā)改委、財政、人事勞動和社會保障等11個職能部門派人進(jìn)駐園區(qū)，負(fù)責(zé)為入?yún)^(qū)企業(yè)跑辦相關(guān)手續(xù)、協(xié)調(diào)服務(wù)，提高園區(qū)的行政審批高效率。
園區(qū)企業(yè)遇到各種行政問題時，就會有專業(yè)的服務(wù)人員來對接，并快速解決問題。
建立“投資顧問型”招商模式，堅持以市場化營銷理念和專業(yè)化招商手段，注重以商招商，強(qiáng)化跟蹤服務(wù)。
三、固安工業(yè)園的商業(yè)模式
華夏幸福基業(yè)與政府簽訂園區(qū)委托開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容（委托期限50年）
固安工業(yè)園歷年分業(yè)務(wù)及綜合毛利情況
由上表可見，固安工業(yè)園主要收入來自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、園區(qū)綜合服務(wù)三方面。
四、固安工業(yè)園模式的成功因素
1、長短邏輯的現(xiàn)金流平衡模式
華夏幸福基業(yè)通過引入國際頂尖咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位，獲取政府認(rèn)同，組建具有豐富經(jīng)驗的招商團(tuán)隊幫助政府搭建招商平臺，持續(xù)投入，盤活區(qū)域，積極探索融資渠道；其次通過獲取低成本土地進(jìn)行住宅配套開發(fā)，驅(qū)動企業(yè)的現(xiàn)金流良性平衡。
2、雙贏邏輯中的業(yè)務(wù)主導(dǎo)及資源獲取模式
實現(xiàn)政府推動，獲取政府在規(guī)劃、政策等多層面支持，并通過與政府簽訂區(qū)域委托開發(fā)協(xié)議，獲取主導(dǎo)權(quán)，同時在土地資源獲取方面得到政府的優(yōu)惠支持，一二級聯(lián)動模式初步形成。
3、業(yè)務(wù)組合邏輯中的多輪驅(qū)動模式
積極探索一二級市場開發(fā)的業(yè)務(wù)組合及盈利模式，初步形成一級土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及園區(qū)開發(fā)的園區(qū)配套業(yè)務(wù)；同時在二級住宅開發(fā)業(yè)務(wù)上不斷打造具有鮮明特色的低密度孔雀城別墅系列、城市客廳等產(chǎn)品。
在線客服