本期導讀：
國務院取消和下放一批行政審批權
“產業(yè)下沉”概念的界定和成因
“產業(yè)下沉”背景下的“產鎮(zhèn)融合”之路
案例借鑒：灌溪鎮(zhèn)“產鎮(zhèn)融合”發(fā)展之路
※動態(tài)資訊※
2013年5月15日，國務院發(fā)布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》(國發(fā)〔2013〕19號)，取消和下放了共計117項行政審批項目。其中包括取消企業(yè)投資醫(yī)學城、大學城及其他園區(qū)性建設項目核準。對取消的投資審批項目，僅要求國土資源、環(huán)保、安全生產監(jiān)管等有關部門切實履行職責，加強監(jiān)管，投資主管部門通過備案發(fā)現(xiàn)不符合國家有關規(guī)劃和產業(yè)政策要求的投資項目，要通知有關部門和機構，在職責范圍內依法采取措施，予以制止。（注：行政審批權下放，有利于中小城鎮(zhèn)的項目落地，促進大城市的產業(yè)向下擴散。）
※主題解析※
“產業(yè)下沉”是指產業(yè)由于外在發(fā)展條件的變化而在一國或一地區(qū)內部、以企業(yè)為主導、由上（城市）至下（城鎮(zhèn)）的沉降轉移活動。這種沉降轉移通過生產要素的流動來實現(xiàn)，是一個具有時間和空間維度的動態(tài)過程。
過去30多年來，我國很多大中城市，憑借要素、改革和全球化三大紅利，通過承接外部產業(yè)轉移，得以迅速成長和發(fā)展壯大，逐步成為區(qū)域乃至國家經濟中心，共同造就了中國的全球制造大國地位。但不可否認，先前的發(fā)展多表現(xiàn)為粗放式發(fā)展，是以消耗資源、犧牲環(huán)境為代價的。
時至今日，中國的改革已經步入深水區(qū)，外在的經濟環(huán)境也已深刻而復雜的變化。伴隨著土地、勞動力等要素資源日益稀缺，曾搶占先機的城市之發(fā)展空間越來越有限，各項要素成本急劇攀升。與此同時，制造業(yè)的過度發(fā)展也讓很多城市不堪重負，人口膨脹、空氣污染、交通擁堵、生活壓力大等“城市病”問題愈發(fā)凸顯。在這一背景下，我國很多城市都面臨著產業(yè)結構調整和轉型升級的選擇，原有占據重要地位的制造產業(yè)由此就產生了下沉到小城市乃至小城鎮(zhèn)的內在動力。而我國擁有數以萬計的小城鎮(zhèn)，產業(yè)發(fā)展空間巨大，當前已經吸引并正在吸引著越來越多下沉企業(yè)的關注和投資。
※主題觀點※
“產業(yè)下沉”背景下的“產鎮(zhèn)融合”之路
作為新型城鎮(zhèn)化的陣地前沿，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不能沒有產業(yè)的支撐。有了產業(yè)才能吸納就業(yè)，有了就業(yè)才能將農村人口真正變?yōu)槌擎?zhèn)人口，從而真正實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。不言而喻，“產業(yè)下沉”為廣大小城鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了千載難逢的寶貴機遇。
然而，小城鎮(zhèn)和大中城市相比是有差異的。由于土地空間、財政實力、人力資源等局限，鎮(zhèn)一級政府要構建一個系統(tǒng)完整、配套齊全的標準化產業(yè)園區(qū)顯然是不合適的，大的產業(yè)園區(qū)都需要在居住、生活、商業(yè)上安排相應的配套，而小城鎮(zhèn)出行距離比較近，出行時間也比較短，所以，其更適合走“產鎮(zhèn)融合”的路子。
一、“產鎮(zhèn)融合”的內涵
“產鎮(zhèn)融合”通常不是以產業(yè)以及與之相關的產業(yè)園或工業(yè)區(qū)為依托建設新的城鎮(zhèn)，而是要將產業(yè)以及與之相關的產業(yè)園或工業(yè)區(qū)和現(xiàn)有的城鎮(zhèn)放在一起，不做人為的分離，從而實現(xiàn)產業(yè)和城鎮(zhèn)之間的相互融合和互動發(fā)展。
傳統(tǒng)的產業(yè)發(fā)展模式傾向于把產業(yè)區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)割裂開來，這比較符合當時的條件。今天，這種傳統(tǒng)模式已經越來越不合時宜，因為它不僅不利于環(huán)境保護、土地集約利用以及產業(yè)自我更新，同時也不利于有效承接產業(yè)下沉和有序推進城鎮(zhèn)化建設。“產鎮(zhèn)融合”是新時代城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的內在要求，從內涵上講，它主要體現(xiàn)在以人為本、功能融合、結構匹配三個方面。
1、以人為本
美國城市理論家劉易斯·芒福德說，城市發(fā)展問題應與人的問題結合到一起，城市應當是一個愛的器官，城市最好的經濟模式應當是關懷“人”和陶冶“人”。
“人”是相對于“物”而言的。與“物”相比，“人”才是發(fā)展的根本目的和發(fā)展的根本動力。然而，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一個典型特征就是“見物不見人，興城不興業(yè)”，土地城鎮(zhèn)化遠快于人的城鎮(zhèn)化，致使“空城”、“鬼城”景象在全國很多地方上演。
新型城鎮(zhèn)化要求“產鎮(zhèn)融合”，堅持以人為本，不能本末倒置，不能舍本求末，而要處處、時時注重對人的關懷，滿足人的生存、發(fā)展和精神需求。尤其是產業(yè)下沉后，可能會給小城鎮(zhèn)帶來大量外來人口的導入，此時更要處理好外來人口和本地人口的機會公平、待遇平等問題，讓外來人口也能在本地安居樂業(yè)。實現(xiàn)“產鎮(zhèn)融合”后，人們的各種需求應該都可以就近解決。
2、功能融合
“產鎮(zhèn)融合”需要破解以往產鎮(zhèn)分割中的片區(qū)發(fā)展問題，將產業(yè)和城鎮(zhèn)之間的關系重構，并按照產業(yè)和城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的要求，進行城鎮(zhèn)規(guī)劃和功能分區(qū)。
功能區(qū)是城鎮(zhèn)有效發(fā)揮功能作用的空間載體。城鎮(zhèn)是由多個功能區(qū)構成的有機整體，如產業(yè)、人居、商貿、交通、市政和公共服務設施等方面，每個功能區(qū)都有自己承載的主要功能，各個功能區(qū)利用自身占有的資源稟賦優(yōu)勢確保功能得以充分發(fā)揮，其中產業(yè)功能區(qū)在城鎮(zhèn)發(fā)展中具有核心支撐地位。
產業(yè)功能區(qū)是下沉產業(yè)的承載地，產業(yè)下沉將給產業(yè)功能區(qū)帶來新的體量，從而需要新的功能配套與之相協(xié)調。功能融合就是要把產業(yè)功能和城鎮(zhèn)其它功能有機結合起來，防止產業(yè)“空心化”和“孤島化”，促進產業(yè)和城鎮(zhèn)時時保持融合發(fā)展，構筑起宜業(yè)、宜居、宜商、宜游的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。
3、結構匹配
城鎮(zhèn)是一個系統(tǒng)，系統(tǒng)中各個要素之間互相關聯(lián)、互相結合，并有著數量對比關系，從而又構成各式各樣的結構。產業(yè)下沉將會給原有的城鎮(zhèn)結構帶來重大影響，由此就需要新的結構安排重新匹配，實現(xiàn)結構均衡發(fā)展。在“產鎮(zhèn)融合”條件下，我們著重考察產業(yè)結構、就業(yè)結構和消費結構。與此相對應，結構匹配就具體表現(xiàn)為產業(yè)結構、就業(yè)結構和消費結構之間的匹配，對此可從以下兩方面來認識。
首先，產業(yè)結構和就業(yè)結構匹配。產業(yè)結構決定就業(yè)結構，產業(yè)結構和就業(yè)結構匹配要求城鎮(zhèn)承接的下沉產業(yè)提供的就業(yè)崗位能夠滿足城鎮(zhèn)居民的就業(yè)需求，符合就業(yè)人口的自身條件和主觀愿望。如果一個城鎮(zhèn)承接的是高端產業(yè)，而聚集在城鎮(zhèn)的人口多為低端勞動力，致使企業(yè)招不到合適的人才，人們找不到合適的工作，那么就難談產業(yè)結構和就業(yè)結構匹配。
其次，就業(yè)結構與消費結構匹配。就業(yè)結構決定著人口的職業(yè)構成，職業(yè)與工資收入水平密切相關，而收入水平的差異又會使消費結構呈現(xiàn)明顯差異。就業(yè)結構與消費結構匹配要求城鎮(zhèn)的產品供給數量和質量要與當地就業(yè)人群的消費需求相適應，既不能太超前，也不能太滯后。舉例來講，近幾年，上海在遠郊區(qū)的一些小城鎮(zhèn)建設了很多新城，比如青浦新城、嘉定新城等，而這些新城的商品房買家很多并不是在當地就業(yè)的人，而是來自區(qū)域外。這就屬于典型的就業(yè)結構與消費結構不匹配。
二、產鎮(zhèn)融合的模式
小城鎮(zhèn)要走“產鎮(zhèn)融合”之路，就必需面對如何選擇產業(yè)的問題，即我們通常所說的產業(yè)定位。產業(yè)定位取決于功能定位。按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，小城鎮(zhèn)需首先在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中重點突出與其他城鎮(zhèn)相區(qū)別的主要功能，如工業(yè)型、旅游型、商貿型和交通型等，并以此基礎，確立產業(yè)定位，明確主導產業(yè)。
影響小城鎮(zhèn)產業(yè)定位和主導產業(yè)選擇的因素有很多，一般包括歷史條件、地理區(qū)位、時代背景、資源稟賦和產業(yè)基礎等。具體到某一個特定的城鎮(zhèn)而言，可能只是上述因素中的某一個或幾個會發(fā)揮主導作用。小城鎮(zhèn)尤其是工業(yè)型小城鎮(zhèn)在定位主導產業(yè)時，應充分認識自身的優(yōu)勢、劣勢，著重把握時代背景，善于抓住機遇，順勢而為，事半功倍。
對小城鎮(zhèn)而言，當今時代最重要的機遇就是產業(yè)下沉。在此背景下，本文主張小城鎮(zhèn)結合新型城鎮(zhèn)化的要求，通過承接產業(yè)下沉，探尋既適合自身發(fā)展又不失個性和特色的“產鎮(zhèn)融合”新模式。而對這一新模式，我們不妨用三句話來概括，即以產業(yè)為支撐，以鎮(zhèn)區(qū)為依托，以文化為靈魂。
1、以產業(yè)為支撐
產業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎。沒有產業(yè)做支撐，城鎮(zhèn)就會變成空城、變成睡城。空城和睡城是以往城鎮(zhèn)化發(fā)展中常見的現(xiàn)象，飽受詬病。新型城鎮(zhèn)化追求的“產鎮(zhèn)融合”必需強化產業(yè)的支撐作用，通過承接和發(fā)展相關產業(yè)聚集生產要素和人氣，增強集聚和輻射能力，實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。
小城鎮(zhèn)應積極創(chuàng)造條件，做好基礎設施建設，搞好管理服務，制定更加靈活的優(yōu)惠政策，有針對性的承接大中城市的制造業(yè)下沉，促進產業(yè)集聚，提升自我發(fā)展能力，真正把產業(yè)做大、做強、做深。
2、以鎮(zhèn)區(qū)為依托
產業(yè)的發(fā)展需要占有一定的空間。作為特定的地域單元，小城鎮(zhèn)的空間特征既不同于城市，又有別于農村，它介于城市與農村之間，承載的是城鎮(zhèn)片區(qū)經濟、社會的發(fā)展。在此條件下，小城鎮(zhèn)承接產業(yè)下沉應本著“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，將產業(yè)功能區(qū)直接建在鎮(zhèn)上抑或其附近，依托鎮(zhèn)區(qū)，解決功能區(qū)相關配套問題，從而促進產業(yè)和城鎮(zhèn)的互動融合、協(xié)調發(fā)展。
以鎮(zhèn)區(qū)為依托，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，與此同時，也有利于整合區(qū)域資源和行政資源，節(jié)省成本，形成規(guī)模經濟效應，從而凸顯小城鎮(zhèn)的地位和作用。
3、以文化為靈魂
傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是粗放的、生硬的、呆板的城市化，致使很多城市缺乏特色和個性，百城一色，千城一面。小城鎮(zhèn)的發(fā)展絕不能走傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，而應該突出城鎮(zhèn)特色,培育城鎮(zhèn)個性。小城鎮(zhèn)是否具有特色和個性，主要在于其是否具有文化品位。
“產鎮(zhèn)融合”不只是實體產業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，更應該有文化層面的內涵，最理想的方式是在實體產業(yè)的基礎上實現(xiàn)超越和提升，從而形成文化和旅游產業(yè)，最終構建起特有的城鎮(zhèn)標識，為地方、全國乃至世界所認知。國酒茅臺產地——貴州仁懷茅臺鎮(zhèn)以酒產業(yè)為根基，突出酒文化，開發(fā)建設了國酒門、天下第一瓶和國酒文化城等景點，有力地推動了當地旅游產業(yè)的發(fā)展，彰顯了獨有的地域特色；廣東順德樂從鎮(zhèn)依靠傳統(tǒng)家具產業(yè)不僅實現(xiàn)了“產業(yè)支撐城市、城市提升產業(yè)”的目標，還將家具賣場做成了國家4A級旅游景區(qū)，造就了聲名遠揚的樂從“家具十里長廊”。這些城鎮(zhèn)可謂是找到了獨特的存在，它們可為“產鎮(zhèn)融合”發(fā)展模式的選擇帶來啟迪。
※案例借鑒※
灌溪鎮(zhèn)“產鎮(zhèn)融合”發(fā)展之路
灌溪鎮(zhèn)地處湖南省常德市西北郊，總面積67平方公里，總人口36000人。幾年前，這里還是一片蕭條，如今已是高樓林立，車來車往，霓虹閃爍……
對此，我們不禁要問，是什么力量，讓這個一度走向“空心化”的小鎮(zhèn)脫胎換骨，成為一座充滿活力的現(xiàn)代田園新城呢？
一、承接產業(yè)下沉，“空心”小鎮(zhèn)重現(xiàn)繁華
說起灌溪的發(fā)展史，就不得不提一家企業(yè)——浦沅集團。上世紀60年代，浦沅從上海內遷至灌溪，吸納大量當地百姓進入浦沅工作，形成灌溪鎮(zhèn)。然而，上世紀90年代，浦沅從灌溪搬遷至長沙，使得這個一度繁華的小鎮(zhèn)逐漸走向蕭條。年輕人紛紛背起行囊，外出打工謀生，“空心化”讓這個昔日的小鎮(zhèn)難覓往日風采。這種狀況，一直持續(xù)到中聯(lián)重科收購浦元。
2003年，中聯(lián)重科收購浦沅后，公司旗下的汽車起重機板塊選擇由長沙下沉到灌溪謀篇布局,灌溪工業(yè)迎來了新的春天。
如今，中聯(lián)重科灌溪工業(yè)園已是全球最大單一塔式起重機生產基地，也是全球塔機行業(yè)擁有最豐富產品型號的制造基地。兩年前，正是在這個小鎮(zhèn)研制出的一臺塔機，創(chuàng)造了最大上回轉水平臂自升式塔式起重機的一項世界紀錄。在這個以塔機為主導產品的工業(yè)園，塔機產量和市場規(guī)模多年穩(wěn)居國內同行業(yè)首位，灌溪由此也成為了“中國吊車第一鎮(zhèn)”。
二、龍頭引領，帶動產業(yè)集聚發(fā)展
中聯(lián)重科的落戶，讓灌溪鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展站到了一個新的制高點上。
中聯(lián)重科落戶，至少給灌溪鎮(zhèn)帶來了3方面效益：一是龍頭帶動，促進一批配套企業(yè)迅速成長，拉長了產業(yè)鏈條；二是增加了收入，提高了當地的就業(yè)率；三是帶動了三產發(fā)展，提升了灌溪的整體經濟發(fā)展水平。
據了解，2002年，灌溪鎮(zhèn)只有10來家從事機械加工的作坊式企業(yè)，從事生產的工人不到40名。中聯(lián)重科收購浦沅下沉后，灌溪工業(yè)園充分發(fā)揮中聯(lián)重科大項目的帶動作用，延伸產業(yè)鏈條。園區(qū)內的常德鋼廠、窯頂橡膠廠、正隆氣體公司等企業(yè)生產機械制造業(yè)所需的鋼材、管件、橡膠、氣體等材料，而冶煉廠、勃雅鋼丸廠則利用機械制造業(yè)所產生的廢鋼、廢鐵和邊角料，新上了軋鋼、冶煉、鋼丸制造等生產線。
如今，中聯(lián)重科與它的配套產業(yè)群，已成為這個新城鎮(zhèn)最龐大和引人注目的“居民”。而重新具備了“造血”功能的灌溪，也從沉睡中醒來，再次活躍了起來。
依托中聯(lián)重科和它的配套產業(yè)群，灌溪工業(yè)園迅速騰飛。2012年，中聯(lián)重科在灌溪鎮(zhèn)工業(yè)園創(chuàng)產值120億元，創(chuàng)造了全鎮(zhèn)78.1%的工業(yè)總產值和67.4%的稅收，帶動了當地153家配套企業(yè)發(fā)展。
園區(qū)產業(yè)提供了就業(yè)機會，大量當地居民經培訓后成了產業(yè)工人。在灌溪，2/3的企業(yè)員工均來自本地，約有9500名；灌溪的常住人口也增加到2.1萬人，其中的7000人是在灌溪工業(yè)園入駐后新增的。此外，產業(yè)的發(fā)展，更吸引了大批本地人才回流。
三、產業(yè)支撐，產鎮(zhèn)實現(xiàn)融合發(fā)展
城鎮(zhèn)化不是簡單造城，必須有產業(yè)支撐。畢竟，“人”才是新型城鎮(zhèn)化最重要的因素，有了產業(yè)才有就業(yè)，有了就業(yè)才能談安居樂業(yè)。
灌溪鎮(zhèn)近幾年快速發(fā)展證明，成熟并且具有較強帶動作用的產業(yè)下沉到城鎮(zhèn)，可以帶來人才、資金、技術、市場，從而形成產業(yè)集聚，為產鎮(zhèn)融合發(fā)展提供內生動力，增強城鎮(zhèn)的自身‘造血’功能。
近幾年，灌溪鎮(zhèn)政府投資1.25億元修筑的城鎮(zhèn)骨干路網，將已建成的安置小區(qū)、產業(yè)工人公寓、三產服務和產業(yè)配套連接起來。鎮(zhèn)上還建起了垃圾處理場，開辟了出兩路公交線路，現(xiàn)代化氣息越來越濃。
與此同時，服務業(yè)也開始迅猛發(fā)展。據介紹，2006年以前，無論是餐飲還是娛樂，灌溪幾乎還是一片空白；到2012年，常德市大部分餐飲公司都已在這里開設了連鎖店，餐飲門店達50家；中等以上的物流園區(qū)有10多家，每天進出的物流貨車大約有五六十臺。
產業(yè)集聚還帶動了土地流轉。由于灌溪周邊的剩余勞動力或者是年齡階段的勞動力不斷涌入到企業(yè)，家里的田土要委托或者租賃給他人耕種，土地流轉和農業(yè)產業(yè)化便有了條件。目前，該鎮(zhèn)土地流轉率已上升至30%。灌溪已形成優(yōu)質稻生產基地、葡萄和蔬菜采摘基地等規(guī)模農業(yè)。
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