由于PPP監管趨嚴、規范政府債等原因，ABO/投資人+EPC模式成為業內探討的重點，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。
然而，2021年6月，財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復財金函〔2021〕40號中提到“部分地方開始采用‘授權-建設-運營’（ABO）、‘融資+工程總承包’（F+EPC）等尚無制度規范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患”，財政部拒絕為ABO和F+EPC模式背書。那么，要如何讓片區開發符合目前的法律法規呢？本文為讀者解讀片區開發的風險點和實施建議。
一、模式創新
目前主流合規的模式源自于ABO、投資人+EPC模式的融合，主要是為了打通政府支付通道、規避政府隱性債務風險、成功獲得金融機構融資，創新性的片區開發模式。
ABO模式：2016年北京市交通委員會與京投公司的授權合作，創造性地提出采用ABO模式（授權-建設-運營）——由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責，按照授權負責整合各類市場主體資源，提供城市軌道交通項目的投融資、建設、運營等整體服務。政府履行監督管理、規則制定和績效考核等職責，同時每年向京投公司支付295億元（建設資金255億元，更新改造和運營虧損補貼40億元）授權經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。
X-EPC模式：EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包，即所謂的交鑰匙工程。既然是交鑰匙，財政緊張的政府開始要求施工企業把融資環節也囊括進來，于是有了F+EPC。2019年《政府投資條例》出臺，提出“政府投資項目不得由施工企業墊資建設”，于是有了“投資人+EPC”模式。這種模式由企業自有資金出資，將政府投資項目轉換成企業投資項目，以規避上述規定。
兩種模式應用于片區開發領域，都存在合規風險和融資困境。因此，出現了混合型ABO模式，它集合了特許經營和投資人+EPC兩種模式優勢的開發模式（因而也稱為“特許經營+聯合開發”或者“授權+投資人+EPC”模式）。
二、操作路徑
其實，具體叫什么名字都不重要（甚至于目前叫ABO+會讓金融機構決策時更為謹慎，投資人+EPC也讓人懷疑是“假”投資人），重要的是這種模式的合規性，筆者總結操作上包括以下10步，實現政府“以收定支、見貨付費、按效付款”，片區“滾動開發、合規開發”。
1、地方政府通過競爭性方式，授予屬地平臺公司特許經營權；
2、平臺公司通過競爭性方式，尋找社會投資人；
3、平臺公司與社會投資人成立合資項目公司，社會投資人控股；
4、項目公司與平臺公司簽訂投資合作協議，負責片區的開發；
5、項目公司用應收賬款和經營收入向金融機構融資；
6、項目公司進行施工建設和營商環境營造；
7、工程建設后進行土地出讓，地方財政獲得土地、稅收等收益；項目公司獲得經營項目收益；
8、地方財政部門根據經營績效向平臺公司支付特許經營服務費和績效獎補；
9、平臺公司向項目公司支付工程費用和績效獎補；
10、項目公司利用工程費用和運營收益償還金融機構貸款。
三、操作要點
（一）授權環節
1、是否可以直接授權給社會資本？
法律上允許，但存在較大風險。《關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》(財建〔2017〕743號)中提出“通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與運營”，但目前實操中尚未有此案例，因為如果授權給民營資本，容易出現暗箱操作、國有資產流失、項目爛尾等政治和經濟風險。
2、授權給屬地平臺公司是否合規？
授權平臺公司特許經營需要通過招標等合法形式授權。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令25號）第十六條“【特許經營者選擇】實施機關應當根據經批準的實施方案，……，通過招標、競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經營者，并進行公示”。
3、能否直接授權給合資項目公司？
允許通過競爭性方式授權給合資項目公司。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令25號）第十八條“需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。特許經營協議應當主要包括以下內容：……（三）項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等”。但目前尚無此案例，筆者認為，在特許經營時就引入第三方社會資本，有利于防控在特許經營權由平臺公司承繼給項目公司時的合規性風險。
4、平臺公司資本金能否政府注入？
可以?！痘A設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條提出“本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務?！奔磳μ卦S經營項目投資人的要求并無特別限制。（注：實操中“投資人+EPC”模式不行，因為該模式主要是為了規避政府投資，《政府投資條例》第九條對政府投資項目進行了界定：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目。如果平臺公司的自有資金是由政府注入的，則會被認定為是政府投資項目。）
（二）建設環節
5、能否直接選擇第三方社會資本？
在第二種授權模式下，必須通過競爭性方式引入第三方戰略投資者。《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》(發改經體〔2015〕2423號)提出引入非國有資本時應“依法依規、公開透明。嚴格遵守有關法律法規,履行相關程序,確保程序公開、規則公開和結果公開,加強社會監督,切實防止暗箱操作和國有資產流失”。
6、能否與社會資本合作開發項目？
能夠通過引入戰略投資者的形式，共同開發特許經營項目。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令25號）提出“國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道”。
7、項目公司能否承繼特許經營權？
目前尚無法律明確項目公司能否從平臺公司承繼特許經營權，但實操中可以通過簽署政府、平臺公司和項目公司的三方承繼協議或是認可協議進行特許經營權承繼，存在一定的合規風險。針對此項，可選擇第三種授權模式，在投標前就明確之后將成立項目公司。
8、能否由社會資本直接開發建設？
作為特許經營項目戰略投資人，可以不進行招標直接建設，《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標”。
9、如何合法獲得金融機構的融資？
融資主體從平臺公司變成項目公司。項目公司由第三方社會資本控股，融資行為是純市場化行為?！蛾P于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》提出“明確政策界限，允許合法合規融資行為，……，凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形”。
（1）項目公司與平臺公司簽訂《工程施工協議》，獲得應收賬款，用應收賬款進行融資?！稇召~款質押登記辦法》（中國人民銀行令〔2019〕第4號）第三條“應收賬款出質，具體是指為擔保債務的履行，債務人或者第三人將其合法擁有的應收賬款出質給債權人，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現質權的情形，債權人有權就該應收賬款及其收益優先受償”。
（2）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二十三條“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”。項目本身所具備的經營性現金流非常重要，銀行可以將該部分經營性現金流認定為項目合規的還款來源并匹配相應的貸款，在項目中裝入一些具有合理經營收入的子項目，將項目打造成為具有強自身造血功能且經營性現金流穩定的經營性或準經營性項目，提高經營性收入在總收入中的占比。譬如，商辦、經營性的基礎設施、房地產、產業項目、招商費用、特許經營服務費等。
（三）運營環節
10、如何規避政府的隱性債務風險？
（1）政府支出遵循“以收定支”原則，首年投資由項目公司資本金投入，當年掛牌相應的土地，政府根據項目當年的財稅收入，制定下一年度的委托經營費和績效獎補支出預算，逐年滾動，封閉運行，不延期支付，不增加政府債務。
（2）由社會資本控股的項目公司進行融資，平臺公司不控股，不并表，不涉及隱性債務問題。
（3）針對政府的財政支出責任，需事先完成物有所值評價和財政承受能力論證的全面評估，若具備條件，根據政府出臺相應的政策支撐，將依法納入中長期預算管理，防止產生政府隱性負債。
（4）政府的特許經營服務費不能是固化的，而應該是建立在對運營績效考核的基礎之上。
（5）提升項目公司的子項目運營收入的占比，而非全部依賴土地出讓收入。因為穿透來看，如果沒有運營項目，則其投資回報均源自于土地出讓后的留存收入，有違財綜〔2016〕4號文“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。
11、如何設計特許經營的服務內容？
（1）特許經營的核心交付內容：綜合性的營商環境；因為片區開發的本質是通過將低生產率水平規劃用途的土地置換成為高生產率水平規劃用途的土地，以利于在較低的成本上，將低生產率水平產業置換為高生產率水平產業，從而實現了創造更高生產力水平的功能。
（2）績效考核：在授權協議中應當設置合理的績效考核指標，避免授權經營服務費出現固定回報的現象，同時能促進被授權單位能夠更加重視項目的建設和運營工作，為后續實施提供更好的服務；
績效考核可以對綜合營商環境(社會經濟發展指標)或者其他經營目標，而不是建筑工程質量工期的績效考核，是合規性架構的必須組成部分：“見貨付款，按效付費”。
鏈接：績效考核指標體系——可用性和運營維護；投資增收，例如，財政收入增量額，資金調入(落地)額，固定資產投資額等等；產業發展，例如，企業(規限上)引入數，GDP，產值，銷售額，營業額，就業指標等等；增長能力，例如，重大項目(如按投資額約定)落地，人產城融合評價，社會滿意度等。
12、是否依賴政府特許經營費即可？
作為企業投資項目，項目的經營性是非常重要的，如果全部收入都是靠政府特許經營服務費和績效獎補，那么，極有可能被判定為最終是由政府支付，否則無法解釋一個市場化經營的企業為什么要投資公益性項目（也很難成功從銀行融資），只有項目是有經營收入的，投資人才可能得到回收，否則穿透來看，使用者不付費全由政府付費，仍然屬于無效投資，容易被判定為政府隱性債務。
13、社會資本如何實現資本金退出？
平臺公司可以與社會資本約定，在片區開發成熟后，由平臺公司，根據自身收益情況，逐年回購社會資本的股份或進行清算，以獲得片區內的資產所有權，特許經營期限屆滿后再由平臺公司移交政府。
（四）支付環節
14、如何打通財政資金到平臺公司？
（1）政府授權平臺公司統籌開發、建設、運維片區；
（2）政府根據財政征收和招商引資、營商環境打造的績效向平臺公司支付授權經營費用。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令25號）提出“通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務”。
15、如何從平臺公司給到社會資本？
（1）在政府與屬地平臺公司簽訂《特許經營協議》時，明確“允許平臺公司通過競爭性方式選擇社會資本進行聯合開發片區，以引入市場化資金”；
（2）平臺公司通過招標形式與社會資本簽訂《聯合開發協議》，雙方共同出資組建項目公司；
（3）社會資本成為特許經營項目的投資人，可直接參與工程建設施工，無需再次招標。社會資本獲得施工收益，實現資金回流。
16、土地出讓金是否可以支付費用？
可以，土地出讓收入是土地儲備的重要來源，但必須是前期已經收儲上市的土地出讓收入，不能是片區擬新開發的土地預期出讓收入?！锻恋貎滟Y金財務管理辦法》（財綜〔2018〕8號）第五條指出“土地儲備資金來源主要包括：財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；地方政府債券籌集的土地儲備資金；經財政部門批準可用于土地儲備的其他財政資金等”。
現階段，合規依然是片區開發的關鍵詞，不用在乎名字是叫ABO、投資人+EPC還是叫其他。社會資本要考慮的是政府不能兜底的，需要提高自身風險防范能力，在項目選擇的時候，要充分考慮目標片區是否值得投資，是否能有經營收入，只賺工程利潤不是長久之計，高質量開發、市場化融資才是片區開發最后的歸宿。業內有句話是這樣的“唯有高質量發展，方能合規；唯有合規，才能高質量發展?！?/span>
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