2014年以來，國家出臺了系列政策，規(guī)范政府融資模式及片區(qū)開發(fā)模式，主要政策集中在：政府債務(wù)規(guī)范管理、規(guī)范政府和社會資本合作、片區(qū)開發(fā)健康管理等三大維度。
一、政府債務(wù)規(guī)范管理
自《中華人民共和國預(yù)算法(2014年修正)》頒布以來，地方政府預(yù)算和政府債務(wù)規(guī)范管理就一直成為管控的重點，要求地方政府落實過緊日子要求，以防止區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生。
（一）規(guī)范收支預(yù)算管理
1、政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算；
2、建立跨年度預(yù)算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理，可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足；
3、嚴(yán)禁將財政收入規(guī)模、增幅納入考核評比，嚴(yán)禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤；
4、落實各項減稅降費政策，嚴(yán)禁收取過頭稅費、違規(guī)設(shè)置收費項目或提高收費標(biāo)準(zhǔn)。不得違法違規(guī)制定實施歧視性稅費減免政策；
5、規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化。要量入為出，各級預(yù)算安排要優(yōu)先“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)），嚴(yán)格控制競爭性領(lǐng)域財政投入，強化對具有正外部性創(chuàng)新發(fā)展的支持；
6、實現(xiàn)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預(yù)算管理，規(guī)范各級預(yù)算管理工作流程等，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動數(shù)據(jù)共享。力爭2022年底全面運行。
（二）規(guī)范地方政府舉債
1、允許地方政府舉債，實行規(guī)模控制和預(yù)算管理，“舉債必問效、無效必問責(zé)”：
· 限制主體：省級政府方可舉債
· 限制用途：舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支
· 限制規(guī)模：要由國務(wù)院報全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)
· 限制方式：只能通過發(fā)行政府債務(wù)的方式籌措
· 控制風(fēng)險：應(yīng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源
2、地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債；
3、不得超越財力實際將上級政府批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額過多留用本級或下達(dá)下級；
4、政府債務(wù)償還具體辦法：
（1）對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任；
（2）對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，政府承擔(dān)全部償還責(zé)任；債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回；
（3）對清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)，不屬于政府債務(wù)，政府不承擔(dān)償債責(zé)任；屬于政府出具無效擔(dān)保合同的，政府僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；屬于政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的，地方政府可以根據(jù)具體情況實施一定救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
此外，對2014年修訂的預(yù)算法施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照（3）依法處理。
（三）規(guī)范舉債融資機制
1、規(guī)范與社會資本的合作
（1）允許地方政府獨資或合資設(shè)立各類投資基金，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，引導(dǎo)社會資本投資的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利；
（2）地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；
（3）不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、承擔(dān)社會資本方的投資本金損失、向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
2、規(guī)范擔(dān)保公司運作要求
（1）允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），進(jìn)行市場化運作，地方政府在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任；
（2）除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保和承諾承擔(dān)償債責(zé)任。
3、加強地方國企債務(wù)管控
（1）按期做好債務(wù)資金兌付，不得惡意逃廢債；
（2）完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，綜合債務(wù)水平、負(fù)債結(jié)構(gòu)、盈利能力、現(xiàn)金保障、資產(chǎn)質(zhì)量和隱性債務(wù)等，對企業(yè)債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)識別，將債務(wù)風(fēng)險突出的企業(yè)重點管控；
（3）分類管控資產(chǎn)負(fù)債率。指導(dǎo)企業(yè)通過控投資、壓負(fù)債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式多措并舉降杠桿減負(fù)債；
（4）開展債券全生命周期管理，重點防控債券違約，將企業(yè)發(fā)債品種、規(guī)模、期限、用途、還款等關(guān)鍵信息納入債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制并實施滾動監(jiān)測。
4、加強融資平臺融資管理
（1）剝離融資平臺公司政府融資職能，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資；
（2）融資平臺公司不得新增政府債務(wù)；
（3）地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資；
（4）地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。
5、規(guī)范銀保政府融資業(yè)務(wù)
（1）不得違法違規(guī)提供實際依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。
（2）不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會議紀(jì)要、協(xié)議、各類函件等。
（3）不得要求或接受以機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。
（4）不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。
（5）參與政府和社會的合作（PPP）、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)。
（6）不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。
（7）企事業(yè)單位在本行、本公司存量地方政府相關(guān)融資，已經(jīng)在抵押擔(dān)保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。
（8）銀行保險機構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時及時將有關(guān)情況報告相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)。
（9）加強融資平臺公司新增融資管理。對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險機構(gòu)還應(yīng)遵守以下要求：一是不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。二是不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。
（四）規(guī)范政府支出行為
1、政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排，年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)；
2、不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴(yán)禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；
3、必須招標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目：
（1）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項目；
（2）鐵路、公路、管道、水運，以及公共航空和A1級通用機場等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目；
（3）電信樞紐、通信信息網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施項目；
（4）防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎(chǔ)設(shè)施項目；
（5）城市軌道交通等城建項目。
4、同一項目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，合同估算價合計達(dá)到前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)，防止發(fā)包方通過化整為零方式規(guī)避招標(biāo)。
二、規(guī)范政府和社會資本合作
2013年11月，黨的十八屆三中全會召開，全面推進(jìn)深化改革，鼓勵社會資本進(jìn)入?yún)^(qū)域開發(fā)領(lǐng)域。此后，政策從鼓勵發(fā)展到規(guī)范發(fā)展。
（一）PPP項目入庫類型
1、屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目；
2、不適宜采用PPP模式實施，包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
（二）PPP項目投資紅線
1、每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%；對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫；
2、財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目（污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外）。
（三）PPP項目入庫要求
1、手續(xù)齊全。按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項目，按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)；通過物有所值評價和財政承受能力論證；
2、社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險；本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的，不得入庫。
3、政府付費與績效考核掛鉤。建立按效付費機制，實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比要超過30%；不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；使用者付費比例低于10%，不予入庫；
4、政府付費在合作期內(nèi)能連續(xù)平滑支付；
5、嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目；
6、項目資本金符合國家規(guī)定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金；
7、政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機關(guān)或事業(yè)單位；
8、按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督；
9、建立“能進(jìn)能出”的項目示范機制，對已列入示范項目名單的項目，如項目交易結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進(jìn)入采購階段的，將被調(diào)出示范項目名單。
三、片區(qū)開發(fā)健康管理
（一）非傳統(tǒng)融投資模式合法性
由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設(shè)-運營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。
（二）土地成片開發(fā)方案的內(nèi)容
1、成片開發(fā)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況；
2、成片開發(fā)的必要性、主要用途和實現(xiàn)的功能；
3、成片開發(fā)擬安排的建設(shè)項目、開發(fā)時序和年度實施計劃；
4、依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例；
5、成片開發(fā)的土地利用效益以及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益評估。
前款第（4）項規(guī)定的比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據(jù)各地情況差異確定。
（三）土地成片開發(fā)方案的要求
有下列情形之一的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案：
1、涉及占用永久基本農(nóng)田的；
2、市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的；
3、各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；
4、已批準(zhǔn)實施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。
（四）規(guī)范土地儲備和資金管理
1、規(guī)范土地儲備機構(gòu)
每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理；土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作。土地儲備機構(gòu)不得在土地儲備職能之外，承擔(dān)與土地儲備職能無關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)；
2、土地儲備籌資方式
（1）財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；
（2）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；
（3）發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金；
（4）經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他資金；
（5）上述資金產(chǎn)生的利息收入；
（6）銀行金融機構(gòu)不得提供土地儲備貸款。
3、土儲資金使用范圍
（1）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費用。
（2）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開發(fā)費用。儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲備前期開發(fā)，搭車進(jìn)行與儲備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（3）按照本通知規(guī)定需要償還的土地儲備存量貸款本金和利息支出。
（4）經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)的與土地儲備有關(guān)的其他支出。包括土地儲備工作中發(fā)生的地籍調(diào)查、土地登記、地價評估以及管護(hù)中圍欄、圍墻等建設(shè)等支出。
4、推動土儲政府采購
地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。
土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。
（五）規(guī)范特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展
嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險，縣級政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警地區(qū)原則上不得通過政府舉債建設(shè)特色小鎮(zhèn)。
建立政銀企對接長效機制，支持符合條件的特色小鎮(zhèn)投資運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，鼓勵開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)在債務(wù)風(fēng)險可控前提下增加中長期融資支持。
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