平臺公司貸款、城投債、BT墊資、PPP、EPC、以及最新的ABO等模式，都是地方政府為了響應中央出臺的各項政策而進行的投融資模式探討。區域開發模式的本質其實是地方政府缺錢，所以不斷地探討如何合法合規的進行開發融資。為什么會出現這種情況呢？我們可以回顧中國財稅和土地管理制度的歷史變化，來了解區域開發模式變化的背后邏輯。
一、計劃經濟時代：統收統支、中央統管（1949-1978）
1949年，中央確定實行全國財政經濟統一管理的方針，并通過1950年2月召開的全國財政會議，以指令性方式提出了“六個統一”：財政收支統一、公糧統一、稅收統一、編制統一、貿易統一、銀行統一。在這個時代，各類經濟資源的分配，包括生產什么、生產多少,都由政府計劃決定。地方不管收繳多少稅收，都要上繳中央，因此地方政府少有作為，片區開發都靠中央制定和推動，經濟發展陷入困境。
區域開發模式：中央讓干什么干什么，中央讓誰干誰干
二、改革開放初期：分灶吃飯、分級包干（1978-1993）
1978年，中國開始改革開放。到1980年，國家開始對部分省實行分級包干，打破過去“吃大鍋飯”的局面，明確劃分收支，分級負責，中央和地方簽訂財政合同（通常五年一簽），除了上繳國家的部分財政收入，其他收入都歸地方主導，被稱為“分灶吃飯”。在這種體制下，地方的積極性變高，主導各自的開發建設，經濟快速發展，但中央的財政壓力劇增，1978年之前，中央和地方的財政收入比為95:5，到分灶吃飯初期，該比例約為40:60，再到1993年，為22:78，中央財政收入難以維系國防、基礎教育、救災等支出。
區域開發模式：地方政府有錢干，地方政府直接干
三、分稅改革初期：央地分稅、跑部錢進（1994-2006）
1993年，由朱镕基總理帶隊開始進行分稅制改革談判，并于1994年開始實行的分稅制改革。分稅制改革后，中央和地方的財政收入比為由22:78變為55:45，地方收入銳減，但還是要承擔自身發展的投資，2004年，地方財政支出占全國的72.3%，缺口高達27%，地方需要依靠中央的轉移支付來彌補缺口。因此，“跑部錢進”現象開始出現，各地駐京辦如雨后春筍般出現，來爭取中央各部委的重點項目，以獲得中央財政的轉移支付，這一現象也滋生了很多問題，諸如腐敗、不公、低效率等。
區域開發模式：誰有關系跑來項目，誰來干
四、土地財政崛起：住房改革、土地財政（1998-2007）
面對分稅制之后地方政府相對拮據的情況，中央作為妥協，把土地出讓權以及土地出讓收益都留給地方。土地改革要追溯到1982年，深圳特區開始按城市土地的不同等級向使用者收取不同標準的使用費。但土地財政真正萌芽是在1998年，1998年國家開始停止福利分房，并修訂土地管理法明確地方政府的土地壟斷權，2002年開始實施土地招拍掛制度。至此，土地財政開始萌芽，并進入爆發階段，房地產行業快速崛起，1998-2007也被稱為房地產行業的黃金十年。至2007年，土地出讓金占地方財政收入比重已經從1998年的10%提升至44%。這一時期，由于土地出讓方式還不太規范，區域開發權歸屬往往要看開發商與地方政府的關系程度。
區域開發模式：依托賣地收入，誰跟政府關系好，誰來干
五、土地金融時期：城投崛起、債務高企（2008-2017）
隨著城市化進程的加快，地方政府需要有更多的資金來支撐城市開發建設，依靠當期的稅收和土地出讓收入已經不能支撐當期地方政府開發建設的支出。因此，地方政府開始考慮向金融機構借款。但是，政策規定政府沒有借款的資格。為了有合法的借款主體，政府成立城投公司，向金融機構借款之后再對市場發標對片區進行開發。
這種模式由國開行發明。1998年，國開行和安徽蕪湖市合作，把8個城市建設項目捆綁在一起，放入專門創立的城投公司蕪湖建投，以該公司為單一借款人向國開行借款10.8億元。當時還不能用土地生財，只能靠市財政全面兜底，用預算安排的償還基金做償債來源。2002年，全國開始推行土地“招拍掛”，政府授權蕪湖建投以土地出讓收益做質押作為還款保證。2003年，在國開行和天津的合作中，開始允許以土地增值收益作為貸款還款來源。這種做法后來就成了全國城投公司的標準模式。
在2008年之前，政策只允許國開行對城投公司進行貸款，因為2008年的金融危機，國家推出了“4萬億”財政金融刺激，允許商業銀行向城投公司借款，推動了土儲融資市場化。尤其是城市商業銀行，很多城市商業銀行都是由當地政府控股，地方政府形成了“左手城投、右手城商”的格局，政府債務逐漸高企，2017年地方政府隱形債務或達到40萬億。
區域開發模式：以土地收益為保障，城投公司貸款干，市場化開發商政府兜底干
六、規范發展時期：設置紅線、強化管理（2018-至今）
為了掌握地方政府債務情況，財政部對2014年12月底之前的所有債務進行了一次集中登記，隨后對登記范圍內的債務通過公開發債等方式予以置換化解（兜底）。但是從2015年開始到2018年地方政府融資又經歷了一輪全新的擴張，變種的方式包括工程類項目政府購買服務，違規PPP，明股實債類融資，地方政府債務風險越來越突出。2017年7月，全國金融工作會議指示“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。之后出臺了一系列政策規范投融資模式。2021年6月，土地出讓收入劃轉稅務部門征收更是引起軒然大波，曾經風靡的區域開發陷入投融資模式的僵局，業內也在探討如何在合法合規路徑下進行模式創新。ABO以及投資人+EPC模式等新型模式成為業內探討的重點。區域開發模式開始思考如何在立項環節、授權環節、支付環節滿足合規要求。
區域開發模式：見貨付款、按效付費，政府不能兜底，企業想辦法合法干
區域開發模式變化的背后邏輯其實在分稅制改革下，地方政府沒有足夠多的錢來支持城市發展和經濟發展，因而需要依托市場化資本的力量。但資本都是逐利拒險的，因而要求政府利用當期和未來的土地和其他財稅收入作為還款的保障，這就增加了地方政府的債務，提升了地方政府破產的風險。因而，中央不斷出臺各項政策限制地方政府債務。繼而，地方政府和社會資本需要持續不斷地研究如何在合法合規的情況下獲得足夠多的“錢”來發展地方。
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