2016年7月，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合公布了《關(guān)于開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展特色小城鎮(zhèn)培育工作，到2020年?duì)幦∨嘤?000個(gè)左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。該政策出臺(tái)，必將帶來(lái)巨大的投資需求，PPP模式也將開(kāi)拓一個(gè)全新應(yīng)用領(lǐng)域，成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有力資金支持。
特色小鎮(zhèn)既可以是行政建制鎮(zhèn)，也可以是有明確邊界的非鎮(zhèn)非區(qū)非園空間，或是一個(gè)聚落空間、集聚區(qū)，隸屬于地方政府行政管轄范圍。而一般地方政府土地指標(biāo)少、基礎(chǔ)設(shè)施弱、財(cái)政能力有限，引入PPP模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)成為最佳選擇。它是一種以特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目為合作載體，讓實(shí)力企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)目的，同時(shí)為參與社會(huì)資本帶來(lái)一定投資回報(bào)率的模式。其中它參與的項(xiàng)目主要適用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。
（一）對(duì)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)而言，明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制及投資回報(bào)預(yù)期是至關(guān)重要的
明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制。首先，明確項(xiàng)目合作主體。四大主體是政府授權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)或下屬公司；各類(lèi)投資主體；金融機(jī)構(gòu)或其他投資人；咨詢?cè)O(shè)計(jì)、工程施工、招商運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，明確職責(zé)分工。政府部門(mén)給予整體方向指導(dǎo)、行政便利支持和專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼等；合作成立的SPV公司作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主，負(fù)責(zé)與政府簽訂PPP項(xiàng)目合同，進(jìn)行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。
PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制
明確項(xiàng)目相關(guān)投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)，決定了它需要在社會(huì)資本收益和公共利益之間尋求平衡，收益率大概只能達(dá)到10%。因此，建議參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會(huì)資本方一開(kāi)始就要降低收益預(yù)期，其次，明確項(xiàng)目收益及補(bǔ)償來(lái)源，主要包括開(kāi)發(fā)建設(shè)成本補(bǔ)償和特許經(jīng)營(yíng)收益。最后，要明確項(xiàng)目周期。一般PPP項(xiàng)目都有長(zhǎng)達(dá)10-30年的運(yùn)營(yíng)期，要靠后期運(yùn)營(yíng)的收益來(lái)彌補(bǔ)前期投資，因此，需要社會(huì)資本方具有強(qiáng)大的運(yùn)營(yíng)能力。
（二）對(duì)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方政府而言，建立PPP項(xiàng)目庫(kù)、制定和爭(zhēng)取相關(guān)的稅收、金融政策支持尤為關(guān)鍵
建立PPP項(xiàng)目資源庫(kù)。首先，明確入庫(kù)項(xiàng)目范圍，重點(diǎn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目。其次，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，包裝特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，向上申報(bào)；然后邀請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)基于項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)方案、盈利補(bǔ)貼方案、經(jīng)營(yíng)年限等綜合條件，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選。再次，根據(jù)申報(bào)項(xiàng)目的性質(zhì)及成熟度，明確項(xiàng)目分類(lèi)（儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)、執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)、示范項(xiàng)目庫(kù)），確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序。最后對(duì)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，及時(shí)有效掌握每個(gè)項(xiàng)目的詳細(xì)信息，有針對(duì)性的提供技術(shù)支持與專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，同時(shí)建立針對(duì)進(jìn)度慢、效應(yīng)差的項(xiàng)目建立退出機(jī)制，形成良性機(jī)制循環(huán)。
PPP項(xiàng)目入庫(kù)指南
入庫(kù)要求 | 項(xiàng)目范圍 | 重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目投資總額原則上不低于1.5億元。合作期限原則上不低于10年，項(xiàng)目能建立清晰的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制 |
項(xiàng)目分類(lèi)及入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn) | 財(cái)政廳PPP中心根據(jù)各省直行業(yè)主管部門(mén)和市縣財(cái)政部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目的性質(zhì)及成熟度，分別建立儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)（包括：意向項(xiàng)目庫(kù)、備選項(xiàng)目庫(kù)、推介項(xiàng)目庫(kù)）、執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)、示范項(xiàng)目庫(kù) | |
項(xiàng)目申報(bào) | 各省直行業(yè)主管部門(mén)和市縣財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本行業(yè)、本地區(qū)項(xiàng)目的征集、篩選和申報(bào)工作，邀請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步篩選，經(jīng)財(cái)政廳PPP工作機(jī)制研究后入庫(kù)并實(shí)時(shí)更新、定期發(fā)布，擇優(yōu)向財(cái)政部推薦。 | |
項(xiàng)目庫(kù)管理 | 運(yùn)營(yíng)管理 | 根據(jù)所征集項(xiàng)目的情況，將項(xiàng)目分別列入儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)、執(zhí)行項(xiàng)目庫(kù)、示范項(xiàng)目庫(kù)，建立完善詳實(shí)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù) |
數(shù)據(jù)更新 | 財(cái)政廳PPP中心根據(jù)市縣和省直部門(mén)報(bào)送的信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和財(cái)政部綜合信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，定期審核后按照項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目所在庫(kù)的類(lèi)別進(jìn)行更新，并實(shí)時(shí)向社會(huì)公布 | |
信息應(yīng)用 | 財(cái)政廳PPP中心利用數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)指導(dǎo)全省PPP工作 | |
退出機(jī)制 | 對(duì)于各省直行業(yè)主管部門(mén)和市縣財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)或進(jìn)度較慢的項(xiàng)目，財(cái)政廳PPP中心履行相關(guān)程序后從項(xiàng)目庫(kù)中予以刪除 |
制定PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策。目前，財(cái)政部已出臺(tái)一份《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》，主要涉及基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。因此，在針對(duì)社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，政府也應(yīng)加快出臺(tái)針對(duì)不同類(lèi)型的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段的專(zhuān)項(xiàng)支持扶持優(yōu)惠政策，以達(dá)到降低社會(huì)資本的投資成本。
《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》
階段 | 優(yōu)惠政策 | 具體內(nèi)容 |
PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期稅收優(yōu)惠政策 | 企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策 | 減免企業(yè)所得稅政策：享受三免三減半的企業(yè)所得稅政策：從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅 |
投資抵免企業(yè)所得稅：專(zhuān)用設(shè)備投資額的10％抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額：環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專(zhuān)用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免；當(dāng)年不足抵免的，可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免 | ||
經(jīng)營(yíng)期間項(xiàng)目公司股利分配的企業(yè)所得稅政策：項(xiàng)目公司是境內(nèi)居民企業(yè)間分配股利，免征企業(yè)所得稅；境內(nèi)居民企業(yè)分配股利給自然人股東，需代扣代繳20%個(gè)人所得稅，項(xiàng)目公司有境外股東，跨境分配股息給境外非居民企業(yè)，一般適用10%的預(yù)提所得稅 | ||
增值稅優(yōu)惠政策 | 銷(xiāo)售自產(chǎn)的再生水免增值稅 | |
污水處理勞務(wù)免征增值稅 | ||
增值稅即征即退的政策：銷(xiāo)售以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力實(shí)行增值稅即征即退100%的政策，銷(xiāo)售以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁(yè)巖為燃料生產(chǎn)的電力和熱力，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策，銷(xiāo)售自產(chǎn)的電力或熱力實(shí)行增值稅即征即退100%的政策 | ||
垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)免征增值稅 | ||
項(xiàng)目期滿移交階段稅務(wù)處理 | 其無(wú)形資產(chǎn)的計(jì)稅基礎(chǔ)已在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)攤銷(xiāo)完畢，也不作稅收處理 |
加強(qiáng)PPP項(xiàng)目金融支持體系。目前，國(guó)家層面出臺(tái)的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。建議政府加強(qiáng)加緊出臺(tái)更多金融支持政策，建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的金融體系，如：擴(kuò)大商業(yè)銀行對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)貸款力度、對(duì)于進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會(huì)資本進(jìn)行貸款貼息、大力在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化進(jìn)行特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目融資等。
《關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》
中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為優(yōu)先支持對(duì)象，統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模，保障融資需求。
支持范圍 | 具體分類(lèi) |
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè) | 土地及房屋的征收、拆遷和補(bǔ)償 |
安置房建設(shè)或貨幣化安置 | |
水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) | |
污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境治理等環(huán)境設(shè)施建設(shè) | |
學(xué)校、醫(yī)院、體育館等文化教育衛(wèi)生設(shè)施建設(shè) | |
小型集貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、生活超市等便民商業(yè)設(shè)施建設(shè) | |
其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè) | |
平臺(tái)支撐的配套設(shè)施建設(shè) | 標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺(tái)建設(shè) |
博物館、展覽館、科技館、文化交流中心、民俗傳承基地等展示平臺(tái)建設(shè) | |
旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺(tái)建設(shè) | |
其他促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) |
案例鏈接：浙江巧克力小鎮(zhèn)PPP模式實(shí)踐
巧克力甜蜜小鎮(zhèn)位于浙江東北部的嘉善，一座集產(chǎn)業(yè)、旅游、文化為一體的巧克力甜蜜小鎮(zhèn)，為亞洲目前最大的巧克力特色旅游風(fēng)景區(qū)，全省10個(gè)省級(jí)示范特色小鎮(zhèn)之一。規(guī)劃面積3.87平方公里，總投資55億元。自2014年10月開(kāi)張運(yùn)營(yíng)。
嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)區(qū)位圖
PPP項(xiàng)目包裝推介：在第三屆世界浙商大會(huì)開(kāi)幕式上，簽約重大項(xiàng)目60個(gè)，其中有6個(gè)關(guān)于嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)的PPP項(xiàng)目，分別為巧克力主題街區(qū)項(xiàng)目、甜蜜小鎮(zhèn)酒店項(xiàng)目、民宿開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、婚慶商業(yè)風(fēng)情街區(qū)項(xiàng)目、咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目、德國(guó)啤酒莊園項(xiàng)目。
嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)PPP合作產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目
投資項(xiàng)目 | 投資金額 | 占地面積 |
巧克力主題街區(qū)項(xiàng)目 | 5.2億元 | 130畝 |
甜蜜小鎮(zhèn)酒店項(xiàng)目 | 3.2億元 | 80畝 |
民宿開(kāi)發(fā)項(xiàng)目 | 1.2億元 | 300畝 |
婚慶商業(yè)風(fēng)情街區(qū)項(xiàng)目 | 2.4億元 | 60畝 |
咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目 | 1000萬(wàn)美元 | 20畝 |
德國(guó)啤酒莊園項(xiàng)目 | 500萬(wàn)美元 | 11畝 |
多層金融體系保障。2016年，農(nóng)發(fā)行對(duì)巧克力甜蜜小鎮(zhèn)已投放項(xiàng)目貸款10億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。總投資15億元的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，已與農(nóng)發(fā)行對(duì)接融資10億元。同時(shí)，總投資4.3億元的度假區(qū)環(huán)境綜合整治提升項(xiàng)目，融資3億元，目前正在與多家銀行政策比選中。
政府政策支持保障。嘉善縣出臺(tái)用地、資金、項(xiàng)目、改革、公共服務(wù)等五個(gè)方面的政策措施，對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)中新增建設(shè)用地，縣里優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù)，優(yōu)先確保重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)；部門(mén)資源方面，實(shí)行凡是符合小鎮(zhèn)定位的招商項(xiàng)目?jī)?yōu)先向小鎮(zhèn)集聚，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人文環(huán)境等方面的資源優(yōu)先向小鎮(zhèn)傾斜，管理、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面專(zhuān)業(yè)人才優(yōu)先向小鎮(zhèn)配備的方針。
考慮到地方政府的財(cái)政能力，全國(guó)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過(guò)程中，未來(lái)資金約束仍然是最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問(wèn)題的最佳選擇。通過(guò)PPP模式可以廣泛吸收社會(huì)資本，既可減輕政府負(fù)擔(dān)，還可以拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該類(lèi)模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進(jìn)一步推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。
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