隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺，農(nóng)村農(nóng)業(yè)開發(fā)走到了市場的聚光燈下，各路社會資本紛紛以“城市包圍農(nóng)村”之勢進場，或發(fā)展山野民宿，或推出共享農(nóng)莊，或興建田園綜合體，為城市消費者提供心靈休憩、生態(tài)靜養(yǎng)的農(nóng)味兒產(chǎn)品，我們不禁疑惑，農(nóng)村用地還能玩出這么多花樣？一般農(nóng)田除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還可以做旅游開發(fā)？森林里可以建設大型建筑物？開發(fā)低丘緩坡不會影響生態(tài)？農(nóng)村建設用地可以同等入市？不急，關于農(nóng)村集體用地開發(fā)的門道，請聽筆者為你娓娓道來。
首先我們來看農(nóng)村用地分為哪幾種類型，與國有土地不同，農(nóng)村土地屬于集體用地，分為集體農(nóng)用地、集體建設用地、未利用地三大類，本文將為讀者解讀三類六種用地的利用開發(fā)方式。
一、集體農(nóng)用地開發(fā)
總體而言，農(nóng)用地可以用作休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游投資開發(fā)，一般農(nóng)田、基本農(nóng)田、生態(tài)公益林等農(nóng)用地，都存在開發(fā)利用的空間。
（一）耕地：嚴格控制占用，可以從事旅游相關的生產(chǎn)
耕地主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，保障糧食生產(chǎn)安全，在旅游開發(fā)方面，農(nóng)田原則上不允許使用，特別是基本農(nóng)田作為耕地紅線，強烈建議不要去碰，但我們可以利用政策紅利獲得少量經(jīng)營用地，例如政策鼓勵社會資本投資興建高標準農(nóng)田（基本農(nóng)田），建設連片面積達到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用一定比例的土地（重慶政策規(guī)定不超過5畝）開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。
同時，項目對環(huán)境影響不大，遵循當?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃，對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有一定促進作用的，對于其他農(nóng)田的利用，當?shù)卣话闶浅种С值膽B(tài)度。社會資本可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)用地從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著可以在不改變土地性質(zhì)的情況下，建設一些開敞的、不具備遮蔽功能的構筑物，例如無錫田園東方，利用農(nóng)用地建設農(nóng)樂園、戶外課堂等休閑農(nóng)業(yè)項目，為人們提供體驗‘三農(nóng)’的新型產(chǎn)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。
休閑農(nóng)業(yè)項目在符合土地利用規(guī)劃，確有必要占用耕地時，可以采用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方法解決，即先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設用地。異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這既能保證18億畝耕地只增不減，又能保證必要的建設用地供應。
（二）林地：近林不進林，靈活開發(fā)
林地是森林的載體，起到生態(tài)涵養(yǎng)、防風固沙、林業(yè)生產(chǎn)等功能，最具開發(fā)價值的是那些森林茂密、生態(tài)優(yōu)美，富含高濃度空氣負離子，可以提供自然體驗機會和促進公眾健康的林區(qū)。
對森林旅游來說，林業(yè)用地突破的路徑在哪兒？森林體驗和森林養(yǎng)生是當下最熱的兩個方向，國家鼓勵發(fā)揮森林多種功能，建設森林體驗基地和森林養(yǎng)生基地試點。從市場發(fā)展情況來看，截止2016年7月，全國各類森林體驗和森林養(yǎng)生基地建設項目多達500余個，其中超過50%的項目位于森林公園、國有林場、濕地公園等范圍內(nèi)，試點工作將在“十三五”期間逐年開展。
在用地方面，可以建設森林體驗（館）中心、森林養(yǎng)生（館）中心、森林浴場、解說步道、健身步道等基礎設施，但不能在基地范圍內(nèi)建設醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等大型醫(yī)療、養(yǎng)老設施。
這個問題如何解決呢？“溫州模式”為我們提供了一種可以借鑒的方法，即實行重大項目規(guī)劃 “近林不進林”的策略，這樣既可以依托森林旅游地的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，又不占用建設用地指標，通過地方政府規(guī)劃配合，把建設項目布置在外圍的村鎮(zhèn)建設用地上。這也類似于杭州西溪濕地把喜來登、悅榕莊等大型配套建設在濕地外圍的做法；如果確需占用或者征收、征用林地的，要向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門申請，依法辦理建設用地審批手續(xù)，并繳納森林植被恢復費。
（三）低丘緩坡地：點狀供地，垂直開發(fā)
我國南方地區(qū)的廣大低山丘陵區(qū)擁有大面積的低丘緩坡地，這些土地的利用現(xiàn)狀主要是林地、園地、草地及零星的耕地（基本農(nóng)田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分為宜農(nóng)類、宜林（園）類、宜建類三大類，開發(fā)為建設用地是低丘緩坡開發(fā)利用的主要方式之一。
以浙江德清莫干山裸心堡為例，該項目采取“點狀供地、垂直開發(fā)”的方式，將項目用地分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉(zhuǎn)，以租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝，其余八成的建筑是租用當?shù)剞r(nóng)房改造而成，園區(qū)內(nèi)的200多畝山林，從村民手中流轉(zhuǎn)，保持原貌，大大節(jié)約了用地指標。
總結：東灘顧問認為，在現(xiàn)行土地法律制度下，存在兩種農(nóng)用地利用方式：
（1）不改變土地性質(zhì)
土地承包經(jīng)營權可以通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押的方式進行流轉(zhuǎn)。由于轉(zhuǎn)包和互換范圍限于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)，因此，社會資本僅可通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押的方式進行土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。
（2）改變土地性質(zhì)
建設旅游項目確需占用農(nóng)用地的，可采取重點項目清單制度，把需要建設用地指標的重大旅游項目納入建設用地協(xié)調(diào)清單，與土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃進行對接與協(xié)調(diào)，通過土地利用規(guī)劃的調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收。
二、集體建設用地開發(fā)
在現(xiàn)有政策下，集體建設用地是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目的重要用地形式，其中，集體經(jīng)營性建設用地，在整個集體建設用地當中占比不超過10%，在試點地區(qū)可以直接入市；宅基地是農(nóng)村集體建設用地的大頭，也是農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新空間。統(tǒng)計顯示，中國約有19萬平方公里的農(nóng)村集體建設用地，其中宅基地約占13萬平方公里。
（四）集體經(jīng)營性建設用地：量小可直接入市
2014年底，國家開始“三塊地”改革的試點工作，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。目前全國已有33個縣市區(qū)試點集體經(jīng)營性建設用地入市實踐，成都郫都區(qū)、北京大興區(qū)、浙江德清市等作為最早參與試點的城市，都積累了較為成熟的入市實踐經(jīng)驗。
以成都市郫都區(qū)為例，該區(qū)對集體經(jīng)營性建設用地進行了用途管制，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，只能用于旅游、商業(yè)、工業(yè)等。2015年9月，四川邁高旅游公司競得郫縣戰(zhàn)旗村一宗集體經(jīng)營性建設用地，面積13.447畝，每畝價格52.5萬元，該公司獲得這塊土地40年的使用權，規(guī)劃打造集美食體驗、農(nóng)業(yè)觀光、休閑度假于一體的鄉(xiāng)村旅游綜合體項目。
目前，集體經(jīng)營性建設用地入市僅限于在33個試點地區(qū)展開，隨著“三塊地”改革試點期限即將到期（2018年12月31日），集體經(jīng)營性建設用地入市在全國范圍內(nèi)放開指日可期。
（五）宅基地：量大可做文章多
目前，在許多欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，因為進城務工人員增多，大量宅基地便被長期閑置。如何盤活和利用這些宅基地資源，國家層面給出了指引，即探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。
閑置宅基地或宅基地整理結余的建設用地可直接開發(fā)利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等多種業(yè)態(tài)，目前主要存在4種宅基地利用方式：
1、建設租賃住房，助力租購并舉
為增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，國家在包括北京、上海、佛山等城市在內(nèi)的13個地區(qū)開展利用集體土地建設租賃住房的試點，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以選擇自行開發(fā)運營，或者通過聯(lián)營、入股等方式建設運營集體租賃住房。
以佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)在全市范圍內(nèi)率先印發(fā)操作性政策文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設用地，可建設租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)建設及運營行為。按照計劃，2018年南海將建設7800套租賃住房，其中約2400套將利用集體用地建設。
2、提供一房一院一地，城里人的莊園夢之旅
國家發(fā)布政策允許包括北京在內(nèi)的13個城市試點集體土地建設租賃住房，也催生了共享農(nóng)莊這一新業(yè)態(tài)。
宅基地所有權仍歸農(nóng)民所有，將農(nóng)村閑置住房進行個性化改造，形成一房一院一地，并根據(jù)需求改造為市民田園生活、度假養(yǎng)生、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等多種模式，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術平臺，與城市租賃住房需求對接，政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶以及城市消費者實現(xiàn)“四贏”。
以北京為例，截止2018年一季度，北京已有2000多套農(nóng)莊加入到了“共享農(nóng)莊”之中，分布在包括房山、密云在內(nèi)的11個近遠郊區(qū)，其中60%位于北京一小時經(jīng)濟圈內(nèi)。“共享農(nóng)莊”提倡因地制宜，在統(tǒng)一規(guī)劃下小規(guī)模、創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)莊經(jīng)濟，避免了過度城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的侵害。
3、盤活農(nóng)村閑置房屋，探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新模式
與傳統(tǒng)的關注解決城里老人如何在城區(qū)、機構養(yǎng)老不同，“鄉(xiāng)居式養(yǎng)老”主張盤活鄉(xiāng)村存量傳統(tǒng)民居，吸引城區(qū)老人到鄉(xiāng)村養(yǎng)老，以求回歸他們向往已久的田園生活。老年人常住郊區(qū)，家人、親友常來探訪，并在宅基園地體驗農(nóng)事，走訪農(nóng)村鄰里，這將帶動鄉(xiāng)村旅游的常年運行，緩解鄉(xiāng)村旅游的季節(jié)落差，實現(xiàn)從鄉(xiāng)村觀光、鄉(xiāng)村度假到鄉(xiāng)村養(yǎng)老時代的過渡。
以北京國奧鄉(xiāng)居為例，北京懷柔區(qū)田仙峪村委會把擁有閑置宅院的農(nóng)戶組成專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)30處農(nóng)民院落的經(jīng)營權，租讓給國奧集團，后者把農(nóng)家宅院改建成各具特色的休閑養(yǎng)老院出租給市民。農(nóng)民取得房屋租金，并參與保姆、保潔、餐飲等養(yǎng)老服務，合作社每年獲得經(jīng)營利潤給社員分紅，農(nóng)民可獲得宅院租金、勞務薪酬與合作社分紅三重收入。
4、感受鄉(xiāng)村民宿溫度，打造鄉(xiāng)村振興載體
我國宅基地是集體所有，且“一戶一宅”，在宅基地使用權放活的背景下，整合部分相鄰農(nóng)戶的宅基地，可開發(fā)為小型的民宿集群。村民將閑置農(nóng)房、宅基地等集體資產(chǎn)集中在村集體或合作社手中，后者引入社會資本進行民宿項目的開發(fā)。
以寧波市象山縣為例，2018年初，安可鄉(xiāng)建團隊與象山縣小百丈村簽訂協(xié)議，由村集體出面向村民租賃閑置農(nóng)房、宅基地等，然后再統(tǒng)一租給安可團隊進行開發(fā)，安可團隊計劃投資約7000萬元建設精品民宿和環(huán)保主題營地。隨后，象山縣分別向小百丈村村民和安可鄉(xiāng)建團隊發(fā)放農(nóng)村宅基地資格權人證和使用權人證，為社會資本合理開發(fā)利用宅基地免去后顧之憂。
總結：東灘顧問認為，受限于法律規(guī)定，社會資本參與休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，如果涉及集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，目前存在兩種途徑：
（1）社會資本通過出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的方式獲得集體建設用地的流轉(zhuǎn)（“三塊地”改革規(guī)定的33個試點地區(qū)）；
（2）社會資本與擁有建設用地使用權的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過共同舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或契約的方式進行合作。
三、集體未利用地開發(fā)
（六）未利用地
我國存在大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等（以下簡稱“四荒地”），這些土地的面積廣，開發(fā)潛力大。對于以“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的，相關文件多持鼓勵和支持的態(tài)度。
以山西左權縣營疙道村為例，該村位于山西省和河北省交界處，原本是一個偏僻落后、交通極不便利的山莊窩鋪，2004年整村搬遷后成了一個“空殼村”，村里原有的房屋、水、電、耕地、“四荒地”等資源自然破敗、消失。該村在外發(fā)展的村民抓住機遇，憑借營疙道村地處黃土高原和華北平原天然界限和分水嶺的獨特的地緣優(yōu)勢，利用800畝荒地開發(fā)建設日月星生態(tài)莊園。經(jīng)過近10年持續(xù)投入和精心打造，如今的日月星生態(tài)莊園已經(jīng)成為一個集旅游、林果生產(chǎn)、特色養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等為一體的國家3A級景區(qū)，平均年接待游客20萬人，被評為“山西最佳避暑勝地”，實現(xiàn)了由原始農(nóng)業(yè)向一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變。
總結：四荒地開發(fā)和利用需要取得開發(fā)范圍內(nèi)的土地使用權，東灘顧問認為，有關主體可以通過以下兩種途徑取得土地使用權。
（1）集體經(jīng)濟組織成員可以通過家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營權；
（2）集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人，經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準的，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營權。
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